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          《滄州市市級國有金融資本出資人職責暫行辦法》解讀
          發布時間: 2020-09-28 17:25:24

          2020年9月28日,滄州市人民政府辦公室印發了《滄州市市級國有金融資本出資人職責暫行辦法》(滄政辦字〔2020〕114號,以下簡稱《辦法》)。這是貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府以及市委、市政府完善國有金融資本管理決策部署和要求的重要舉措,是厘清國有金融資本出資人職責邊界、規范有關部門和金融機構履職盡責的重要基礎性制度,有利于明確各方的權利和義務,健全責任追究制度,為我市改革順利推進提供了制度保障,F就《辦法》有關問題解讀如下:

          一、《辦法》出臺的主要背景

          黨中央、國務院、省委、省政府和市委、市政府高度重視國有金融資本管理工作。2018年6月30日,中共中央、國務院印發了《關于完善國有金融資本管理的指導意見》,對完善國有金融資本管理作出頂層設計和重大部署。同年12月底,省委、省政府出臺了《關于完善國有金融資本管理的實施意見》(冀發〔2018〕55號),明確各級政府授權財政部門集中統一履行本級國有金融資本出資人職責;省委辦公廳、省政府辦公廳制定了《省級國有金融資本集中統一管理實施方案》(〔2018〕-66),詳細規定了省級國有金融資本的管理范圍、內容、方式和流程等。2019年11月,國務院辦公廳印發《國有金融資本出資人職責暫行規定》(國辦發〔2019〕49號)。2020年5月26日,我市市委辦公室 市政府辦公室印發了《關于完善市級國有金融資本管理的工作方案》(〔2020〕-6),7月27日,省政府辦公廳印發了《河北省省級國有金融資本出資人職責暫行規定》(冀政辦發〔2020〕2號),進一步明確了省級國有金融資本出資人具體職責,并要求各市政府結合實際制定具體實施規定。根據冀政辦發〔2020〕2號文件精神,結合市級國有金融資本管理現狀,市財政局會同有關部門認真研究、廣泛征求意見,組織開展專家論證、風險評估,擬定了《辦法》,并經市政府常務會議審議通過,由市政府辦公室印發實施。

          二、《辦法》的基本內容和原則

          《辦法》在遵循《公司法》等法律法規,認真貫徹落實中央、省、市改革精神的前提下,根據統一規制、分級管理的原則,把國有金融資本出資人職責制度化、規范化、程序化、具體化。全文包括總則、出資人職責、金融機構國有資本管理與監督、重大事項管理、市屬金融機構管理者選擇與考核、責任追究、附則共七章三十九條規定!掇k法》有效解決了國有金融資本管理“九龍治水”和管理規制不統一的問題,解決了部門職責交叉、責任界定不清晰的問題,厘清了政府與市場的邊界,更加強化依法履職,依托公司法人治理結構行使出資人權利,通過市場化方式體現國有出資人意志。

          《辦法》堅持三項基本原則,對國有金融資本出資人職責有關事項進行了明確。一是“以管資本為主”原則。重點管好國有金融資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。二是市場化原則。按照“簡政放權、放管結合、優化服務”要求,采用市場化管理方式,通過公司治理機制,對國家出資金融機構依法行使權利和履行義務。三是審慎性原則?茖W界定管理邊界,明確責任清單,力求不缺位、不越位、不錯位。

          三、《辦法》的細化和創新

          一是界定了市屬金融機構的范圍和類型。市屬金融機構,即市政府及其授權投資主體直接、間接出資設立或管理的金融機構,并劃定了市屬金融機構的國有獨資、全資、絕對控股、相對控股、參股等類型,確保能夠將管理責任壓實、落細。二是提出了金融機構級次劃分原則。為統一對金融機構級次的認識,避免與實體企業母子公司等級次關系的交織、混淆,便于實施更加精準的管理,我市根據財政部產權登記工作有關要求,增加了金融機構級次劃分的原則,即:一級金融機構為市政府及其授權投資主體出資設立或管理的金融機構,二級金融機構為一級金融機構出資設立或管理的金融機構,以此類推。三是明確了市屬國有及國有控股金融機構黨建工作和領導人員管理的責任。根據中共滄州市委組織部和滄州市國資委黨委印發的《推動黨的領導融入公司治理若干措施》(滄國資發〔2020〕10號)等有關規定,按照管人管黨建相統一的原則,理順了市屬國有及國有控股金融機構領導人員和黨建工作管理體制,明確了市委組織部、市財政局的各自職責。

          四、國有實體企業出資金融機構形成的資本如何管理

          《企業國有資產法》規定“國有資產屬于國家所有。國務院代表國家行使國有資產所有權”“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定,分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責,享有出資人權益”!吨泄仓醒 國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》明確,“國有金融資本是指國家及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益”。其中,授權投資主體包括政府授權的有關部門、事業單位、金融投資運營公司以及國有實體企業等。因此,國有實體企業出資金融機構形成的資本,屬于國有金融資本,各級政府依法享有出資人權益,執行統一的國有金融資本管理規章制度。

          市財政局履行國有金融資本出資人職責,一般不劃轉國有實體企業的股權,也不剝奪國有實體企業對國有金融資本的股東權益。市財政局充分尊重國有實體企業的法人財產權,積極支持國有實體企業依法行使具體股東職責。市財政局以管資本為主加強國有金融資產監管,統籌優化國有金融資本戰略布局,健全資本補充和動態調整機制,推動國有金融資本向重要金融行業和關鍵領域集中,保持國有金融資本在金融領域的主導地位,配合做好重大風險處置工作,促進國有金融機構建立現代企業制度,健全風險管理和內控體系,完善法人治理結構,推進金融治理現代化,增強活力、競爭力和可持續發展能力,支持國有金融資本做強做優做大。

          根據全國金融工作會議精神和《指導意見》要求,嚴格規范產融結合,嚴格限制和規范非金融企業投資金融機構。國有金融資本管理應當與實業資本管理相隔離,避免風險相互傳遞。從嚴控制國有實體企業金融業務投資,對不符合監管要求的產融結合機構要逐步清理整頓、分類處置。對于財務公司、汽車消費金融公司等與主業關聯性強的金融機構,可維持原有產權關系及管理鏈條,但須執行統一的國有金融資本管理規章制度,并做好產融風險防控工作。

          五、國有實體企業“股東”與財政部門“出資人”間的關系

          由國有實體企業出資設立的市屬金融企業,該國有實體企業是具體“股東”,市財政局扮演的是政府“出資人”角色,是宏觀意義上的“股東”。市財政局履行出資人職責,并不剝奪國有實體企業享有的“股東”權利,國有實體企業仍可以派出股東代表、董事、監事,但應報市財政局履行委派程序;派出的人員除了代表本企業履職外,還要按照統一的國有金融資本規章制度,審議議案、發表意見,在重大問題上應與市政府保持一致。

          六、財政部門與金融監管部門之間的關系

          對市屬金融機構的監管,市財政局與金融監管部門各司其職、有效協同。市財政局的監管屬于行使出資人權利的監管,注重國有資本的保值增值和防止國有資產流失,更多地從企業的經濟效益和市場價值的角度進行管理,通過合理的激勵約束機制調動企業的積極性,但不會直接介入企業的具體經營事務。金融監管部門(主要指人行、銀保監局、證監局以及地方金融監管局)的監管,屬于國家對金融行業的行政監管,通過“管風險、管法人、管準入”,實現對國有金融機構的合規和審慎監管要求,通過行政審批、行政處罰體現國家的金融意志,更加注重金融合規經營和國家的金融安全。

          市財政局履行出資人職責時,將加強與金融監管部門的溝通協調和信息共享,不干預金融監管部門依法實施監管;市財政局在制定完善國有金融資本管理制度時,涉及其他金融監管部門有關監管職責的,將主動征求相關部門意見;其他金融管理部門在制定發布相關監管政策時,應及時向市財政局通報相關情況。

          七、市財政局如何參與重大事項管理和管理者選擇與考核

          重大事項管理屬于市財政局作為出資人的核心權利。公司章程是金融機構運行的“根本大法”,市財政局應強化章程管理,將與金融機構的關系在章程中予以約定!掇k法》要求,建立健全市財政局參與公司治理決策的工作機制,落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利。市財政局通過公司治理程序,加強對所出資金融機構重大事項的審核把關。市財政局負責擬訂市屬國有及國有控股金融機構薪酬分配有關制度。需要指出的是,向國有金融機構派出股權董事,依托公司法人治理結構行使出資人權利,通過市場化方式體現國有出資人意志,是履行出資人職責的有效方式,是以管資本為主加強國有資產監管的重要舉措,是完善國有金融資本管理的重要內容。

          八、《辦法》印發后,市財政局需要開展哪些工作

          《辦法》印發后,市財政局作為出資人代表機構的權利、義務正式得到明確,需要從宏觀和微觀兩個方面做好國有金融資本管理工作。

          宏觀層面。市財政局要抓緊建立健全“管住管好用好、做強做優做大”國有金融資本的管理機制和制度體系,夯實科學化、規范化管理的基礎。一是理順國有金融資本管理體制機制。強化對國有金融企業的資本穿透管理、重大事項監管、管理者的選擇與考核、責任追究等,真正解決長期以來國有金融資本管理“九龍治水”、職責分散、權責不明等問題。二是統一建立健全規范高效管理的制度體系。加快構建和落實全流程的基礎管理制度,健全產權登記、評估、轉讓等基礎管理、穿透管理和交易監管體系,把好國有金融資本“入口”和“出口”關。健全國有金融資本動態統計監測和金融運行分析指標體系,全面掌握國有金融資本管理運營情況,防范財務風險,進一步促進保值增值。健全國有金融機構經營績效考核和激勵約束制度,增強國有金融機構活力。健全國有股權董監事管理制度,明確權責利約束。建立國有金融資本管理的監督問責機制,健全違法違規經營投資責任追究制度體系,完善責任倒查和追究機制,維護資本安全。三是調整優化國有金融資本布局。合理調整國有金融資本在銀行、證券、保險等行業的比重,推動國有金融資本向重要行業和關鍵領域、重要基礎設施和重點金融機構集中,提高資本配置效率,推動做實國有金融資本經營預算,平衡好分紅和資本補充需要,解決我市國有資本分散和國有金融機構類型不全、規模小、實力弱、服務經濟發展作用發揮不明顯等問題。四是全面加強黨的建設。按照管人與管黨建相統一、管資本與管黨建相結合的原則,理順市屬國有及國有控股金融機構領導人員和黨建工作管理體制,明確有關部門和機構的職責,解決領導人員和黨建管理工作職責分散、權責不明晰、權責不對等等問題。全面堅持和加強黨的領導,發揮黨委的領導作用,把黨的領導融入公司治理,發揮黨委把方向、管大局、保落實重要作用,重點管政治方向、領導班子、基本制度、重大決策和黨的建設,健全完善黨建工作責任制,切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任。

          微觀層面。市財政局要依據《公司法》等法律法規和有關章程,享有資本收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利,保障國有金融資本出資人權益,并履行相應出資人義務。一是負責國有金融資本基礎管理。認真履行清產核資、產權界定、產權登記、資產評估、產權轉讓、資產交易等管理職責,對國有產權實施全流程動態監管,防止國有資產流失。二是依法收取國有金融資本收益。負責編制本級國有資本經營預算草案,將市政府以所有者身份依法取得的國有金融資本收益,納入預算管理。具體負責國有金融資本經營收益的上繳工作。三是規范國有金融機構的運營管理。加強對國有金融機構的財務管理、資本金管理、績效考核、薪酬管理、聘用會計師事務所管理、重大事項管理等,防控風險,促進國有金融機構合規經營。四是參與對國有金融機構管理者的選擇與考核。通過法定程序參與有關國有金融機構管理者的任免和考核,按照考核結果對其進行獎懲。依法選派董事、監事,委派股東代表參加股東(大)會。依據有關規定,確定國有金融機構管理者的薪酬機制和標準,規范負責人履職待遇、業務支出和福利保障。

          九、如何實施國有金融資本穿透管理

          對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理,有利于加強國有資本監管,防范內部人控制,促進規范資本運作和提高資本回報,有利于全面掌握國有金融資本流動情況,監測國有股東權益的變動趨勢。一是強化財政部門管理責任。市財政局將通過建立國有金融資本基礎管理體系,加強國有金融機構產權登記、資產評估、產權轉讓等監督管理,加快信息系統建設,實現國有金融資本穿透管理和運營監測分析。二是壓實母公司管理責任。一級市屬金融機構作為母公司,必須加強對各級子公司的資本穿透管理,嚴格股東資質和資金來源審查,確保國有金融資本管理制度層層落實到位;母公司轉讓一級子公司產權,以及一級子公司轉讓涉及重要行業、重點下級公司的國有產權等情形,應當按程序向市財政局報批。三是壓縮管理級次。要求國有金融機構合理設置機構法人層級,逐步有序壓縮管理級次,原則上不得超過三級;國有金融機構持有同類金融業務許可證的一級子公司原則上只能有一家;除財務投資外,國有金融機構所屬控股企業不得反向持有母公司股權,所屬控股企業之間不得交叉持股。

          十、如何確保國有金融資本保值增值

          完善國有金融資本管理,是為了完善管理體制,促進國有金融資本規范運作、做強做優做大,確保保值增值。

          一是壓實保值增值責任。為保證國有金融資本保值增值和安全,《辦法》特別強化了市屬金融機構的主體責任,市財政局和派出的股東代表、董事、監事的監督責任。其中,市屬金融機構承擔國有金融資本保值增值責任。市財政局負責監督金融機構國有資本保值增值,建立和完善國有金融資本保值增值指標體系,依法依規確認市屬金融機構的國有資本保值增值結果。派出的股東代表、董事、監事對于工作過程中發現的金融機構重大風險或風險隱患,應及時向市財政局報告。

          二是強化國有產權全流程管理。為防范國有金融資本流失,市財政局將從產權登記、資產評估、產權轉讓等方面加強管理,形成國有金融資本占有、變動、注銷等全流程管理鏈條。統一產權登記管理,市屬金融機構均要按照市財政局的管理規制辦理產權登記,領取產權登記證(表),由市財政局依法核定金融機構占用的國有金融資本金數額,確認國有產權歸屬,全面反映國有金融資本產權和分布狀況。監管國有資產評估行為,要求國有金融機構在進行合并、分立、改制、股權轉讓、增資擴股等行為時,嚴格按要求進行資產評估,真實、合理反映資產價格,并以經市財政局核準或備案后的評估結果作為國有金融資本產權轉讓和資產交易的參照。嚴格監控國有股權轉讓和產權交易行為,市財政局依法決定市屬金融機構的國有股權轉讓,建立金融機構國有產權交易管理制度。市屬金融機構國有資產轉讓主要通過證券交易系統或由金融資產產權交易機構交易。市屬金融機構轉讓全部國有股權或者轉讓部分國有股權致使市政府不再擁有控股地位的,應當報市政府批準。

          三是強化責任追究。按照國家規定,市財政局負責建立健全違法違規經營投資責任追究制度。紀檢、監察、金融監管部門等按照職責權限,依法依規實施監督管理,查辦違法違規經營投資導致國有資產重大損失的案件。市屬國有及國有控股金融機構的管理者濫用職權、玩忽職守,造成機構國有資產損失的,負賠償責任并追責;市財政局不按規定的職責、權限和程序履職盡責,或者違法違規干預所履職金融機構經營活動,侵犯其合法權益,造成國有金融資產損失的,對直接負責的主管人員和其他責任人員追責。市財政局派出的股東代表、董事、監事在履職過程中,未按市財政局有關規定及所在金融機構章程正確行使職責的,按相關規定予以處理并追責。

           

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